新財觀丨化債率先發(fā)力釋放經(jīng)濟(jì)活力 其他增量財政舉措仍可期

作者：財信證券研究發(fā)展中心 袁闖 黃紅衛(wèi)

原標(biāo)題：化解地方政府隱性債務(wù) 釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力

防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險是當(dāng)前事關(guān)發(fā)展和安全、事關(guān)財政可持續(xù)發(fā)展的重大問題。近年來，中央下發(fā)多個政策文件，采取一系列措施，嚴(yán)控新增隱性債務(wù)、化解存量債務(wù)。截至2023年末，全國納入政府債務(wù)信息平臺的隱性債務(wù)余額比2018年摸底數(shù)減少了50%。

一、化解隱性債務(wù)，為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)騰出空間

11月8日，十四屆全國人大常委會第十二次會議審議通過近年來力度最大的化債舉措，主要有增加地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額6萬億元，用于置換存量隱性債務(wù)，一次報批，分三年實(shí)施，為地方政府騰出空間更好發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生。按此安排，2024年末地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額將由29.52萬億元增加到35.52萬億元。從2024年開始，連續(xù)五年每年從新增地方政府專項(xiàng)債券中安排8000億元，專門用于化債，累計可置換隱性債務(wù)4萬億元。同時也明確，2029年及以后到期的棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)2萬億元，仍按原合同償還。財政部部長藍(lán)佛安表示，政策協(xié)同發(fā)力后，2028年之前地方政府需要消化的隱性債務(wù)總額從14.3萬億元大幅下降至2.3萬億元，化債壓力大大減輕。剩余的債務(wù)消化，地方可依靠自身努力化解。

藍(lán)佛安部長還表示，這次大規(guī)?；瘋e措置換地方存量隱性債務(wù)，五年累計可節(jié)約6000億元左右。通過新一輪大規(guī)模債務(wù)置換，有望優(yōu)化地方債務(wù)結(jié)構(gòu)、降低債務(wù)付息壓力，推動地方政府工作重心逐步從化債化險轉(zhuǎn)移到發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保障民生上來，更大力度支持投資和消費(fèi)、科技創(chuàng)新等，釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長和結(jié)構(gòu)調(diào)整。

筆者認(rèn)為，化債通過將隱性債務(wù)顯性化、高息債務(wù)低息化，可有效降低地方政府償債壓力。

二、我國政府仍有較大舉債空間

財政部部長藍(lán)佛安表示，從國際比較看，我國政府負(fù)債率顯著低于主要經(jīng)濟(jì)體和新興市場國家。根據(jù)國際貨幣基金組織統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2023年末，G20國家平均政府負(fù)債率118.2%、G7國家平均政府負(fù)債率123.4%。同期我國政府全口徑債務(wù)總額為85萬億元，其中，國債30萬億元，地方政府法定債務(wù)40.7萬億元，隱性債務(wù)14.3萬億元，政府負(fù)債率為67.5%。

筆者認(rèn)為，我國政府擁有更穩(wěn)健的資產(chǎn)負(fù)債表。中國社會科學(xué)院國家資產(chǎn)負(fù)債表研究中心數(shù)據(jù)顯示，2019年，中國政府凈資產(chǎn)占全社會凈資產(chǎn)的比重接近四分之一，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。橫向比較，英、美政府凈資產(chǎn)是負(fù)值，日本、法國和加拿大政府持有凈資產(chǎn)占比在0-5%之間，德國政府持有資產(chǎn)的比例略高，但也只有6%。我國政府凈資產(chǎn)占社會財富比重遠(yuǎn)高于主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，而且當(dāng)前我國政府債務(wù)主要以內(nèi)債為主，發(fā)生主權(quán)債務(wù)違約風(fēng)險更低，因此我國政府仍有較大的舉債空間。

在堅(jiān)決遏制新增隱性債務(wù)導(dǎo)向下，預(yù)計中央政府將逐步取代地方政府，成為后續(xù)政府部門加杠桿的主力。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2021年、2022年、2023年我國國債凈融資金額分別為23283億元、25748億元、41248億元，均明顯低于同期地方政府債凈融資金額48142億元、45798億元、56606億元，過去3年地方政府仍是我國政府部門加杠桿主力。但截至2024年11月8日，我國國債凈融資金額已達(dá)39279億元，接近地方債凈融資金額44961億元，中央政府或?qū)⒅鸩饺〈胤秸蔀榧痈軛U主力。以超長期特別國債為例，其主要用于國家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)。在中央加杠桿導(dǎo)向下，政府投資方向也將從此前“傳統(tǒng)基建項(xiàng)目”逐步向“新基建項(xiàng)目”側(cè)重。

三、逆周期財政政策正在謀劃

財政部部長藍(lán)佛安介紹，目前正在積極謀劃下一步的財政政策，加大逆周期調(diào)節(jié)力度，結(jié)合明年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)，實(shí)施更加給力的財政政策。一是積極利用可提升的赤字空間。二是擴(kuò)大專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模，拓寬投向領(lǐng)域，提高用作資本金的比例。三是繼續(xù)發(fā)行超長期特別國債，支持國家重大戰(zhàn)略和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)。四是加大力度支持大規(guī)模設(shè)備更新，擴(kuò)大消費(fèi)品以舊換新的品種和規(guī)模。五是加大中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，加強(qiáng)對科技創(chuàng)新、民生等重點(diǎn)領(lǐng)域投入保障力度。

筆者認(rèn)為，“積極利用可提升的赤字空間”這一表述為未來逆周期財政政策打開的想象空間。3%赤字率警戒線設(shè)定源于歐盟1993年生效的《馬斯特里赫特條約》，過去數(shù)十年間，我國將赤字率3%視為遵守財政紀(jì)律的重要表現(xiàn)。但這一標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定主要由歐盟政治談判形成，本身缺乏充足的科學(xué)基礎(chǔ)。2023年全國財政預(yù)算赤字最初設(shè)定為3%，但于2023年10月對預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，增加了1萬億元赤字，最終財政赤字率達(dá)到3.8%。當(dāng)前，為提振社會有效需求、熨平短期經(jīng)濟(jì)周期，我國可適時適度提高財政赤字率。

四、房地產(chǎn)稅負(fù)或進(jìn)一步降低，專項(xiàng)債收儲模式仍待觀察

財政部部長藍(lán)佛安介紹，支持房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的相關(guān)稅收政策已按程序報批，近期即將推出。結(jié)合10月17日財政部新聞發(fā)布會精神，將取消普通住宅和非普通住宅標(biāo)準(zhǔn)相銜接的稅收政策，包括增值稅和土地增值稅等政策。此舉有助于降低居民、房企的稅收負(fù)擔(dān)，釋放非普通住宅的購置需求。從房地產(chǎn)市場來看，10月百城二手住宅平均價格環(huán)比下跌0.60%、同比下跌7.27%，仍然需要更多的房地產(chǎn)政策發(fā)揮合力，促進(jìn)房地產(chǎn)市場企穩(wěn)回升。在專項(xiàng)債券支持回收閑置存量土地、新增土地儲備，以及收購存量商品房用作保障性住房方面，財政部正在配合相關(guān)部門研究制定政策細(xì)則，推動加快落地。

筆者認(rèn)為，專項(xiàng)債讓地產(chǎn)收儲資金來源更加多元化，有利于緩釋地方政府及房企的流動性風(fēng)險和債務(wù)壓力，但與保障性住房再貸款模式難點(diǎn)相似，專項(xiàng)債收儲模式的關(guān)鍵是價格，資金實(shí)現(xiàn)成本和收益的平衡是關(guān)鍵。截至2024年9月30日，今年地方政府債券發(fā)行利率位于1.41%-2.80%區(qū)間，加權(quán)平均利率為2.34%，其中專項(xiàng)債加權(quán)平均利率為2.35%，距離50城的平均租金回報率2.03%尚有一定距離。

五、財政政策仍有進(jìn)一步發(fā)力空間

本次大規(guī)?；瘋邔?jīng)濟(jì)的影響主要著眼于長遠(yuǎn)，預(yù)計未來5年每年平均節(jié)省利息支出約1200億元。假設(shè)節(jié)省的利息支出均用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，并假設(shè)財政支出乘數(shù)為1.67，約年貢獻(xiàn)GDP 2000億元，對GDP年拉動約為0.15個百分點(diǎn)。此外，對市場較為關(guān)注的地產(chǎn)收儲規(guī)模、消費(fèi)刺激等政策，本次會議暫未提及，表明當(dāng)前政策思路或仍在防控及化解風(fēng)險、適當(dāng)保持戰(zhàn)略定力，集中精力努力實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級及科技攻關(guān)。

同時，筆者注意到，9月24日以來的多部委、高規(guī)格、多頻次的發(fā)聲及表態(tài)，驗(yàn)證了經(jīng)濟(jì)政策轉(zhuǎn)向的大方向不變，經(jīng)濟(jì)繼續(xù)尋底概率很小，后續(xù)政策大概率將視內(nèi)外部環(huán)境擇機(jī)出臺，未來新增發(fā)行特別國債等增量財政政策仍然值得期待，財政政策將進(jìn)一步加力提效，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)回升。

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編輯：王菁

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